Cổ phần hóa, thoái vốn doanh nghiệp nhà nước: Rất dễ xảy ra tiêu cực nếu thiếu luật

Qua 26 năm cổ phần hóa và thoái vốn doanh nghiệp nhà nước, số doanh nghiệp cổ phần hóa đạt 96,3% nhưng phần vốn nhà nước bán ra rất thấp (chỉ đạt 8%).

Tiến sĩ Nguyễn Quang Trung, Đại học RMIT sẽ làm rõ nghịch lý này và những nguyên nhân dẫn đến tiến trình cổ phần hóa, thoái vốn ì ạch.

Ông đánh giá thế nào về tiến trình cổ phần hóa, thoái vốn doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay, thưa ông?

Thế kỷ trước, việc doanh nghiệp nhà nươc (DNNN) là trụ cột của nền kinh tế là phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Gần đây hầu hết các nước có nền kinh tế của phát triển chỉ duy trì tỉ lệ đóng góp của DNNN trong GDP ở mức khá thấp. Các nghiên cứu đã cho thấy khối DNNN chiếm tỷ trọng lớn sẽ làm méo mó thị trường cạnh tranh và các chỉ số về hiệu quả thấp hơn khu vực tư nhân.

DNNN thường tiếp cận vốn dễ dàng hơn và có nhiều cơ hội để tạo thị trường độc quyền vì thế hạn chế cơ hội về vốn cũng như thị trường của DNTN. Nghiên cứu của World Bank cho thấy, nhóm DNNN trên thế giới nhận khoảng 25% vốn nhưng chỉ tạo ra khoảng 5% công ăn việc làm. Từ đầu những năm 90, các nước trên thế giới đã tiến hành cổ phần hoá và thoái vốn DNNN mạnh.

Hiện nay, đóng góp của DNNN vào GDP ở các nước trong nhóm Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) trung bình là 5%, ở các nước châu Á là 6% , còn ở Việt Nam khoảng 29-30%. So với các nước trong khu vực, tỷ lệ vốn nhà nước trong DNNN còn rất lớn, nên chuyện cổ phần hóa, thoái vốn trong DNNN ở nước ta là tất yếu và cần phải đẩy nhanh.

Nhưng hiện nay DNNN chiếm khoảng 30% GDP, muốn giảm mạnh xuống còn 5-6%, e là rất khó…

Với điều kiện nước ta hiện nay, tôi nghĩ quy mô của DNNN trong nền kinh tế cần giảm mạnh mẽ hơn vì điều đó có lợi cho đất nước. Muốn được được mức này tỷ lệ bán vốn nhà nước phải lớn hơn nhiều, chứ chỉ mới hơn 8% như hiện nay thì thì ảnh hưởng của DNNN còn lớn lắm và sẽ còn nhiều hệ lụy. Chuyện DNNN hoạt động không hiệu quả quả và làm méo mó môi trường cạnh tranh ở Việt Nam nghiêm trọng hơn các nước khác. Hiện tượng chèn ép tư nhân (crowding out) là khó rõ ràng ở Việt Nam.

Việc thâm hụt ngân sách triền miên buộc chính phủ phải bù đắp bằng các khoản vay trong và ngoài nước đã làm cho mặt bằng lãi suất còn rất cao, tiếp cận vốn với khối tư nhân còn khó khăn là các ví dụ điển hình cho tình trạng này. Nguồn lực thì có hạn, nên nếu để các DNNN tiếp tục giữ vai trò lớn và sử dụng nguồn lực không hiệu quả thì dư địa cho khu vực kinh tế tư nhân trong nước càng hẹp đi.

Có thể nói tình trạng yếu thế hiện nay của doanh nghiệp tư nhân trong nước so với Doanh nghiệp nước ngoài một phần lớn là do hiện tượng crowding out này. Chưa kể nhiều DNNN lại vướng nhiều vấn đề nợ nần, vi phạm quy định pháp luật, chưa có các biện pháp bảo vệ môi trường, nhiều tổng công ty làm thất thoát tài sản của dân rất lớn…

Các nghiên cứu ở các nước cho thấy sau cổ phần hóa, DNNN hoạt động hiệu quả hơn và đóng góp tốt hơn cho nền kinh tế và cả ngân sách nhà nước. Khi doanh nghiệp hoạt động hiệu quả thì các đợt thoái vốn nhà nước tiếp theo sẽ có giá trị cao hơn, giúp đem lại nguồn thu lớn hơn cho ngân sách.

Bên cạnh đó, chương trình cổ phần hóa cũng giúp thị trường vốn có thêm nhiều công ty niêm yết, tăng nguồn cung có chất lượng trên thị trường chứng khoán và thu hút nhiều nhà đầu tư tiềm năng hơn. Các doanh nghiệp trên thị trường nhờ đó có thể khơi dòng vốn thuận lợi hơn thông qua phát hành cổ phiếu, giảm phụ thuộc vào vốn vay ngân hàng, giúp cơ cấu vốn tổng thể của nền kinh tế cân bằng hơn…

Cổ phần hóa đã trở thành giải pháp quan trọng, có lợi cho doanh nghiệp nhà nước, vì sao tiến trình cổ phần hóa nói chung lại diễn ra chậm chạp?

Có rất nhiều nguyên nhân của vấn đề này. Thứ nhất, đối với nhiều bộ ngành và chính quyền địa phương, DNNN hiện được xem là trụ cột ngân sách, không chỉ trên hoạt động kinh doanh mà DNNN còn làm các nghĩa vụ khác khi cần, ví dụ như là mạnh thường quân cho các hoạt động xã hội của địa phương.

Việc nhập nhằng giữa hai vai trò này thường dẫn đến các ưu ái không cần thiết và tạo bất bình đẳng trên thị trường. Kết cục thường là hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Nhưng việc cổ phần hóa có thể làm mất những “con gà đẻ trứng vàng” này nên động lực cho các cơ quan chủ quản trong quá trình này thường không cao.

Tuy vậy không phải DNNN nào cũng muốn kéo dài thời gian cổ phần hóa. Nghiên cứu cho thấy các DNNN có thể chia làm ba nhóm: (1) nhóm nhiệt tình muốn cổ phần hóa vì họ nhận thấy những lợi ích trước mắt và lâu dài, (2) nhóm cổ phần hóa để đối phó, (3) nhóm muốn trục lợi, triển khai theo hướng có lợi nhất cho các cá nhân hay nhóm lợi ích.

Nhóm (1) dù rất mong muốn CPH nhanh nhưng vẫn có thể bị “nản lòng” bởi những quy định phức tạp hoặc chưa phù hợp, chưa kịp thời. Chẳng hạn việc cào bằng ưu đãi cổ phiếu cho nhân viên, hay những khái niệm, phương thức chưa được hướng dẫn, giải thích rõ ràng trong các văn bản pháp luật.

Ngoài ra, còn nhiều rào cản khác như nhân sự hạn chế nên thông tin cung cấp cho doanh nghiệp chưa được chuẩn bị tốt, bản cáo bạch chưa có độ tin cậy cao do các đơn vị tư vấn chưa có uy tín, trong khi cơ cấu quản trị DN chưa chuyên nghiệp và chủ nghĩa thân hữu trong bổ nhiệm cán bộ và chọn nhà cung cấp còn phổ biến trong nhiều DNNN.

Ngoài ra, việc định giá DN còn khá phức tạp. Các doanh nghiệp tư vấn khác nhau có thể định giá ở các mức khác nhau. Ngay cả việc định giá tài sản đất đai để đưa vào cổ phần hóa vẫn còn nhiều bất cập. Nhiều lô “đất vàng” có giá thị trường rất cao, nhưng đưa vào xác định thành giá trị tài sản của doanh nghiệp khi cổ phần hóa lại thấp. Đây cũng chính là một kẽ hở lớn dễ bị nhóm lợi ích trục lợi. Luật định “đất đai là sở hữu toàn dân” cũng khiến nhà đầu tư còn e ngại (mua tài sản nhưng chưa thực sự sở hữu tài sản đó).

Như đã nói trên, các nhà đầu tư chỉ nắm giữ hơn 8% tổng vốn điều lệ của doanh nghiệp nên hầu nhưng không có thay đổi gì đáng kể về trong Hội đồng quản trị sau CPH. Điều này đã dẫn đến một thực tế đáng lo ngại là phần lớn doanh nghiệp sau IPO không có tiếng nói gì đáng kể giúp nâng cao năng lực quản trị, nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp như mục tiêu của CPH đặt ra.

Mặt khác, do trách nhiệm giải trình và giám sát còn yếu hoặc mức phạt chưa đủ răn đe. Trong quy định mới nhất (nghị định 126/2017/NĐ-CP), doanh nghiệp có tối đa 90 ngày từ ngày kết thúc đợt IPO (chào bán cổ phiếu lần đầu ra công chúng) để hoàn tất thủ tục đăng ký lưu ký cổ phiếu và đăng ký giao dịch lên sàn chứng khoán. Thực tế, hiện nay có khoảng 700 doanh nghiệp dù đã thực hiện IPO quá hạn vẫn chưa niêm yết.

Một phần của vấn đề này là quy định phạt kịch khung là 400 triệu đồng, trong khi nhiều nhà đầu tư cho biết chi phí cho toàn bộ quá trình này có thể cao hơn và doanh nghiệp buộc phải minh bạch và công bố thông tin nhiều hơn. Vì vậy rất nhiều doanh nghiệp không ngại đóng mức phạt này. Ngoài ra, chúng tôi rất ngạc nhiên khi DNNN có tác động rất lớn đến nền kinh tế về nhiều mặt thì hiện vẫn chưa có Luật về cổ phần hóa. Chưa có luật này khiến cho việc đồng bộ các văn bản pháp luật, việc giám sát và xử phạt khó khăn hơn và chưa có một cơ quan giám sát toàn diện.

Ủy ban Giám sát Quản lý vốn nhà nước SCMC ra đời từ đầu năm 2018 sẽ được giao quyền để thực hiện chức năng này?

Tính trách nhiệm giải trình còn yếu là tình trạng khá phổ biến trong thiết chế quản trị công của nước ta. Lý thuyết quản trị công cho thấy luôn cần phải có ai đó chịu trách nhiệm cho vấn đề gì đó. Vì vậy nhóm nghiên cứu của chúng tôi ủng hộ việc trao quyền mạnh mẽ cho Cơ quan quản lý vôn nhà nước (SCMC) để cơ quan này chịu trách nhiệm cho toàn bộ quá trình CPH và thoái vốn nhà nước.

Tuy vậy chúng tôi rất băn khoăn về quy chế hoạt động của cơ quan này. Nếu SCMC hoạt động giống như một cơ quan hành chính nhà nước khác thì rất nguy hiểm. Đơn cử chuyện tiền lương ở khu vực công, với mức lương trả cho công chức hiện nay sẽ là rất khó để thu hút nhân sự tài năng (mà thị trường trả lương rất cao) để điều hành và hoạch định cho cơ quan quan trọng này.

Ông có đề cập đến Luật về cổ phần hóa, đây phải chăng là một kẽ hở lớn cho việc trục lợi hoặc thiếu minh bạch?

Đúng vậy. Quá trình cổ phần hóa thoái vốn ở DNNN rất phức tạp trải qua nhiều công đoạn và phải xin lấy ý kiến nhiều lần. Nguy cơ xảy ra thất thoát tài sản hoặc biến tài sản nhà nước thành của riêng là hiện hữu nếu không có luật chặt chẽ về các bên liên quan và quá trình triển khai giám sát việc CPH và thoái vốn.

Đối với nhóm doanh nghiệp tranh thủ trục lợi (nhóm 3, đã nêu trên), họ sẽ tận dụng tối đa việc thiếu vắng luật này để trục lợi. Vì vậy số tiền mà Nhà nước thu thực tế sẽ bị thất thoát lớn trong quá trình cổ phần hoá doanh nghiệp và thoái vốn. Vì vậy, Luật cổ phần hóa theo chúng tôi là rất bức thiết trong giai đoạn hiện nay.

Ngoài việc xây dựng Luật cổ phần hóa, thì chúng ta cần làm gì để tăng sự thu hút của DNNN?

Có rất nhiều giải pháp có thể cải thiện tình hình mà nhóm chúng tôi đã đưa ra để các DNNN trở nên hấp dẫn hơn trong mắt nhà đầu tư. Thứ nhất là cần cải thiện cơ chế quản lý doanh nghiệp. Trong đó, việc đào tạo bắt buộc cấp chứng chỉ quản lý cho thành viên HĐQT, cung cấp sổ tay quản trị DN cho đội ngũ quản lý.

Mặt khác, DN cũng cần phải loại bỏ vấn đề tồn đọng: nợ, vướng luật, các sai phạm chưa giải quyết khác… nếu DN còn yếu kém, trì trệ thì cần tái cơ cấu trước khi tiến hành cổ phần hóa. Ngoài ra, DN cũng cần tăng độ minh bạch, danh sách các công tư vấn kiểm toán cần được tham khảo rộng rãi từ các nhà đầu tư để chọn đượccác công ty tư vấn tốt tin cậy cao.

Thứ hai, cần điều chỉnh lại mốc thời gian cho phù hợp, theo đó, quy định cần rút ngắn thời gian phê duyệt thủ tục, kiếm toán và tăng thời gian từ lúc công bố bản cáo bạch đến thời điểm IPO, tạo điều kiện để các nhà đầu tư thực hiện việc đánh giá và kiểm chứng.

Thứ ba, phải có hướng dẫn và quy định về giá khởi điểm cho phù hợp, trong đó, phương pháp “dựng sổ” cần được phổ biến. Hướng dẫn thực hiện phương thức này cho DNNN vì giúp tính giá gần với thị trường hơn. Quy định về mức phạt cũng cần phải đủ tính răn đe. Bên cạnh đó cũng cần giúp DN về kỹ thuật cũng như chi phí để các thủ tục thuận lợi hơn.

Thứ tư là các giải pháp phải theo hướng thị trường hơn nghĩa là phải để ý đến cả cung lẫn cầu và các bên liên quan trong quá trình này chứ không chỉ tập trung nặng phía cung. Cụ thể có bốn chủ thể chính là Chính phủ và DNNN (phía cung) nhà đầu tư (phía cầu) và các tổ chức hỗ trợ khác như các công ty tư vấn (định giá và tư vấn IPO).

Phải có đưa thêm nhiều động lực có ý nghĩa cho DNNN cả lãnh đạo và nhân viên trong quá trình thực hiện CPH và thoái vốn vì đây là gánh nặng cho họ.

Về thời điểm, SCMC nên là cơ quan chịu trách nhiệm điều phối thời điểm IPO để tránh tình trạng nhiều “ông lớn” cùng được bán ra một lúc. Như đầu năm nay 2/2018, 5 IPO lớn trong vòng 3 tuần dẫn đến tình trạng thừa cung trong khi khả năng hấp thu của thị trường có giới hạn.

Về trách nhiệm giải trình, như đã nói trên, cần giao quyền lực mạnh cho SCMC, kể cả quyết định vấn đề lương thưởng và tính tự chủ trong quá trình xây dựng bộ máy. Nhưng đồng thời cơ quan này sẽ phải chịu trách nhiệm giải trình cho toàn bộ quá trình CPH và thoái vốn. Các hình thức kỷ luật nghiêm khắc cũng cần quy định rõ nếu phát hiện cố ý sai phạm. Lãnh đạo cao nhất của SCMC có thể phải trả lời chất vấn của quốc hội khi có yêu cầu.

Cần quy định rõ thời hạn tương ứng cho tỉ lệ thoái vốn tính theo tỉ trọng tổng vốn nhà nước thay vì tính theo số lượng doanh nghiệp như hiện nay và đây là một trong các thước đo đánh giá năng lực SCMC. Việc đo lường được thì sẽ quản lý được, chúng tôi cũng tin vậy.