Thông tin từ hội thảo khoa học “Cơ chế cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ đối với UBND cấp tỉnh” do Bộ Tài chính tổ chức vào thượng tuần tháng 1 vừa qua cho thấy trong 10 năm trở lại đây, hai phần ba nguồn vốn vay nước ngoài, chủ yếu là vốn ODA, được dành cho các chương trình và dự án trọng điểm cấp trung ương, một phần ba còn lại đầu tư cho các dự án cấp địa phương mà 10 năm qua cũng chỉ vào khoảng 15,5 tỉ USD.
Điều này cũng dễ hiểu. Do quy mô, nhu cầu đầu tưở các tỉnh khác nhau nên phần vốn nhà nước hỗ trợ thông qua việc cấp phát từ nguồn vốn ODA so với mặt bằng chung của các tỉnh là không đồng nhất. Các tỉnh càng nghèo khó thì lại rất ít các dự án đầu tư lớn hoặc không có, do khả năng hoàn vốn rất thấp. Trong khi các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phát triển hơn, có cơ chế cởi mở hơn thì các dự án ODA quy mô lớn được “dồn” nhiều hơn và khả năng hoàn vốn của các dự án ODA tốt hơn.
Vấn đề đặt ra là mức chênh lệch này quá lớn, cá biệt nhiều địa phương thời gian qua không hề có dự án ODA nào.
Tính từ năm 1993, thời điểm các nhà tài trợ là chính phủ các nước viện trợ lại cho Việt Nam sau gần 10 năm cắt đứt quan hệ, đến nay sau 22 năm, vốn ODA cam kết đã đạt hơn 80 tỉ USD, một con số không nhỏ so với GDP chỉ hơn 160 tỉ USD của chúng ta.
Trong toàn bộ vốn ODA vừa nói, ba phần tư là vốn vay (phải trả) là phần quan trọng trong nợ chính phủ, mà nợ chính phủ là phần quan trọng của nợ công, phần còn lại là viện trợ không hoàn trả.
Hiện nay trong giới chuyên gia có hai luồng quan điểm trái ngược về đồng vốn này. Quan điểm cực đoan cho rằng ODA chỉ tạo thêm nợ nần chồng chất, nước ngoài hưởng lợi hết, dân ta không được gì. Quan điểm thứ hai nói ODA tốt và cần vì chúng ta thiếu vốn để phát triển.
Trước động thái đó, các nhà tài trợ như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển châu Á gần đây đã phải có những phát biểu hay tài liệu chứng minh ODA mang lại hiệu quả, là nguồn vốn quan trọng đối với một quốc gia trong giai đoạn đầu phục hồi kinh tế, nhưng có lợi ích hay không là tùy vào cách sử dụng đồng vốn này.
Tuy nhiên ODA cũng có những mặt tiêu cực. Quan hệ quốc tế giữa nước cho và nhận không chỉ đơn thuần là quan hệ giúp đỡ, mà còn gắn liền với khía cạnh chính trị, các khoản vay luôn luôn kèm theo điều kiện kinh tế dù đó là chuyện đương nhiên.
Các công trình nghiên cứu về nguồn vốn ODA ở nhiều nước khác nhau đều có một nhận định giống nhau là hiệu quả sử dụng đồng vốn này không cao bằng đồng vốn FDI hoặc vốn của nước sở tại, mà nguyên do chủ yếu là vì con đường đi của ODA thường có lắm vấn đề.
Đây là khoản viện trợ của các chính phủ dành cho những nước nghèo để phát triển và có hai loại: (1) Vốn ODA không hoàn lại được sử dụng ưu tiên cho các chương trình hay dự án thuộc lĩnh vực y tế, giáo dục, dân số, văn hóa xã hội, bảo vệ môi trường, một số dự án giải quyết công ăn việc làm và (2) Vốn ODA có hoàn lại với lãi suất ưu đãi được ưu tiên sử dụng cho các dự án cải tạo cơ sở hạ tầng thuộc các lĩnh vực năng lượng, giao thông vận tải, nông nghiệp, thông tin liên lạc… Đây là đồng vốn nếu sử dụng không hiệu quả thì con cháu của chúng ta về sau phải gánh khoản nợ này.
Để được hưởng vốn ODA là việc không đơn giản mà phải có chương trình dự án và luận chứng kinh tế kỹ thuật chi tiết. Sau khi được Chính phủ duyệt rồi thì chủ dự án cùng với bên nước cấp vốn lập báo cáo khả thi, rồi lại còn phải thông qua đấu thầu quốc tế. Nói chung con đường đi của ODA qua nhiều ngõ ngách trong nước đã đành mà qua cả ngõ ngách ở nước ngoài. Chẳng hạn như dự án còn chịu chỉ định thầu cho các đơn vị nước ngoài tham gia xây dựng, nghĩa là phải có lợi cho doanh nghiệp của nước cấp viện trợ theo kiểu “lọt sàng xuống nia”.
Các công trình nghiên cứu gần đây cho rằng có mấy nguyên nhân khiến ODA không đạt hiệu quả cao:
– Mục đích của ODA là chính trị và ngoại giao, mà đã như vậy thì mục tiêu kinh tế chỉ là thứ yếu.
– Qua quá nhiều tầng nấc trung gian nên dễ bị thất thoát.
– Các nước nghèo quá cần vốn nên có tâm lý được bao nhiêu hay bấy nhiêu, thậm chí còn xem đây là “tiền chùa”.
Điều này đã được kiểm chứng qua thực tế tại hai nước gặp khó khăn trong thập niên 60, vì “nghiện” ODA mà không phát triển nhanh được, đó là Myanmar và Philippines. Trong khi đó Thái Lan và Malaysia đã sớm thoát ly nguồn vốn này và phát triển nhanh chóng.
Lâu nay, nguồn vốn ODA đến với chúng ta như thế nào và đã được quản lý ra sao?
Khung pháp lý cao nhất về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA hiện nay là Nghị định 17 của Chính phủ ban hành năm 2001 gồm tám chương, 46 điều, trong đó có bốn chương và 23 điều nói về việc lập kế hoạch vận động, đàm phán, ký kết các điều ước về ODA. Hai chương cuối gồm 10 điều quy định về quản lý nhà nước liên quan tới ODA và điều khoản thi hành. Chỉ có hai chương V và VI với 13 điều quy định về quản lý thực hiện, theo dõi, đánh giá chương trình, dự án ODA.
Theo nghị định trên, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối trong việc lập kế hoạch thu hút và đàm phán ODA. Bộ này cũng phối hợp với Bộ Tài chính tổng hợp và lập kế hoạch giải ngân, chủ trì theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình quản lý, thực hiện, hiệu quả hoạt động của các chương trình, dự án ODA, đồng thời làm đầu mối xử lý các vấn đề liên quan đến nhiều bộ, ngành.
Bộ Tài chính, với vai trò đại diện chính thức cho “người vay” tức Nhà nước hoặc Chính phủ, ngoài việc phối hợp với nhiều cơ quan trong việc xây dựng chiến lược quy hoạch, thu hút, điều phối các nguồn ODA, còn có nhiệm vụ quản lý tài chính đối với các chương trình dự án ODA.
Ngân hàng Nhà nước chủ động tiến hành đàm phán các điều ước cụ thể về ODA với các tổ chức tài chính quốc tế như WB, IMF và ADB. Ngoài ra, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ cũng là những cơ quan quản lý nhà nước về ODA, có trách nhiệm phối hợp tham gia và xử lý các vấn đề liên quan.
Tại sao đã có đến sáu bộ và cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ODA, vậy mà vẫn diễn ra tiêu cực và sử dụng kém hiệu quả?
Câu trả lời là vì trách nhiệm thực hiện, giám sát và thẩm định hiệu quả dự án, tiến độ thi công phần lớn được phó thác cho chủ đầu tư, mà đại diện là các ban quản lý dự án trực thuộc cơ quan chủ quản là các bộ hoặc UBND cấp tỉnh, thành phố. Tuy có một tổ công tác liên ngành giám sát các dự án ODA, nhưng cơ quan này chỉ can thiệp khi có vướng mắc nảy sinh.
Thêm vào đó là tình trạng ban quản lý dự án được giao thực quyền quá lớn, mà “quyền” thường đi đôi với “lợi”, cho nên nếu chất lượng nhân sự kém về năng lực điều hành hay thiếu phẩm chất đạo đức, trong nhiều trường hợp tiêu cực diễn ra từ cả hai phía, mà gần đây nhất là Dự án Đường sắt trên cao đô thị Hà Nội.
Chỉ một năm nữa thôi, Việt Nam không còn được vay vốn ưu đãi nữa mà sẽ phải chuyển dần sang vay thương mại, quy mô vốn ODA từ nay đến 2017 không nhiều. Do vậy nhiều ý kiến cho rằng từ bây giờ nên dành vốn ODA còn lại cho các tỉnh khó khăn để nhanh chóng nâng cấp cơ sở hạ tầng các địa phương còn nghèo. Các tỉnh, thành phố lớn có tiềm lực, có khả năng trả nợ thì Nhà nước nên chuyển sang giai đoạn vay vốn thương mại cho nhu cầu phát triển.
Đó chính là cách phân bổ nguồn tiền vay nước ngoài hợp lý hơn cả, với mục đích sử dụng đồng vốn này cho phát triển giao thông và giáo dục ở nông thôn là hai lĩnh vực lâu nay chịu thiệt thòi nhiều nhất.
Việc phân bổ vốn ODA cho các dự án ở vùng nông thôn nghèo cần được thực hiện nghiêm túc nhằm hạn chế các tiêu cực, phát huy tính hiệu quả các khoản vay không hoàn lại. Một trong những biện pháp này là đơn giản hóa các khâu thẩm định dự án và kiểm soát chặt chẽ để hạn chế tiêu cực.
Cựu giám đốc Cơ quan Hợp tác Phát triển Anh quốc (DFID) tại Việt Nam, ông Alan Johnson, trong một hội thảo trước đây từng phát biểu: Thông thường, trong một dự án ODA 100 triệu USD thì hết 30 triệu là chi phí thuê chuyên gia, 20 triệu cho chi phí hành chính và như thế chi phí thực sự nhận được chỉ là 50 triệu USD. Chính do mức chi phí cao ấy nên hiện nay nhiều nước đã từ chối nguồn ODA.
Việt Nam là nước nghèo đang cần vốn và các nhà tài trợ cũng sẵn sàng chia sẻ khó khăn, thì khoản vay không hoàn lại sử dụng cho các tỉnh nghèo là rất phù hợp.
Phạm Thành Sơn (DNSGCT)
