Sự gia tăng xung đột của khu vực có thể được giải thích bằng thiếu vắng (hay hạn chế) một “trật tự quản lý” bằng luật trong khu vực tranh chấp, mà trên hết là qua khoảng cách từ ý muốn đến cái đích cuối cùng là sự ra đời của một Bộ Quy tắc Ứng xử của các bên trên Biển Đông (COC) mang tính pháp lý ràng buộc.
DOC: Một giải pháp dang dở
Ngày 4 tháng 11 năm 2002 tại Phnom Penh, ASEAN và Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đã ký Tuyên bố ứng xử của các bên trên Biển Đông (DOC) bao gồm ba yếu tố chính: các chỉ tiêu cơ bản về quan hệ giữa các quốc gia và giải quyết tranh chấp, các biện pháp xây dựng lòng tin, và các hoạt động hợp tác. Với một số nhà quan sát, DOC thường được ca ngợi như một bước đầu tiên hướng tới một giải pháp hòa bình khi thành công trong việc đưa ra một khuôn khổ mang tính khuyến khích, ngăn chặn những hành vi được phép và không được phép tại khu vực tranh chấp, nhằm tránh phức tạp hóa tình hình. Với một số nhà quan sát khác, DOC chỉ “là một văn kiện nửa chính trị nửa pháp lý và không có giá trị ràng buộc, tùy thuộc vào thiện chí thi hành của các bên về một số quy định”. Hiệu lực của nó trong việc quy định hành vi sẽ chỉ mang tính khuyến khích, thay vì pháp lý.
Hơn nữa, nội dung của DOC quá chung chung, không đi vào một điều khoản/hành vi cụ thể, khiến việc viện dẫn và sử dụng nó có thể đưa ra những kết quả trái ngược nhau, tùy theo cách hiểu hay góc nhìn của các bên. Trên thực tế, cả ASEAN và Trung Quốc đều khẳng định DOC 2002 chỉ là một bước đi quá độ để chuẩn bị tới đích cuối cùng là sự hình thành một COC mang tính chất ràng buộc pháp lý và có hiệu lực trên bình diện đa phương. Bước quá độ này tuy vậy diễn ra trong một thời gian khá dài và vẫn chưa đi đến kết quả cuối cùng. Hạn chế hiệu lực của DOC 2002 cùng với sự gia tăng các hành động khẳng định chủ quyền tại các đảo và vùng biển tranh chấp từ phía Trung Quốc từ giữa năm 2008 trở lại đây khiến cho tình hình căng thẳng và nguy cơ xung đột phát sinh.
Tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 43 được tổ chức tại Hà Nội năm 2010, đại diện khối ASEAN đã tái khẳng định tầm quan trọng của DOC và nhấn mạnh nhu cầu hợp tác với đối tác Trung Quốc đi đến COC nhanh nhất có thể. Một năm sau tại ARF 18, thông báo của các nước ASEAN và Trung Quốc thống nhất về văn bản hướng dẫn thực hiện DOC đã được thông qua. Sự ra đời của bản hướng dẫn DOC giữa năm 2011 có thể được đánh giá là một bước tiến tích cực, nhằm “hạ nhiệt” tình hình căng thẳng. Đầu năm 2012, Hội nghị bộ trưởng ngoại giao ASEAN tại Campuchia đã chính thức khởi động việc xây dựng COC giữa ASEAN và Trung Quốc. Tại cuộc đối thoại thường niên cấp thứ trưởng giữa Mỹ và ASEAN giữa tháng 5, Mỹ đã công khai ủng hộ ASEAN và Trung Quốc thực hiện hiệu quả DOC và tiến tới thông qua COC. Từ Hội nghị bộ trưởng quốc phòng ASEAN lần 6 (ADMM) ở Campuchia đến Đối thoại an ninh châu Á Shangri La 11 ở Singapore cuối tháng 5, đầu tháng 6 vừa qua, COC tiếp tục là đề tài tranh luận nóng bỏng.
Hình dung nào cho COC?
Việc thiếu vắng tính pháp lý đồng nghĩa với mối đe dọa về một khả năng quay trở lại của xu hướng sức mạnh, nhất là xét trên bình diện những thay đổi về cán cân quân sự trong vùng đang diễn ra. Xây dựng một “trật tự quản lý bằng luật” bắt đầu từ việc thương thảo và thành hình COC tại khu vực tranh chấp phải được tăng tốc, và cần đặt trên hai góc nhìn đồng thuận căn bản.
Một là đồng thuận về nguyên tắc hành xử (process-based consensus), kiên quyết phủ định xu hướng sức mạnh, nhấn mạnh giải quyết vấn đề tranh chấp thông qua các biện pháp thể chế và pháp lý. Nhiều ý kiến đề nghị rằng nếu chưa đạt được ngay một đồng thuận với Trung Quốc, các nước ASEAN nên thông qua một COC nội khối trước để xây dựng một cơ sở pháp lý tiên phong, đóng vai trò cơ chế ngăn ngừa. Cho đến khi chưa có một khuôn thể chế được thống nhất, các hành vi chiếm đóng, mở rộng, kiểm soát hay khẳng định chủ quyền thông qua vũ lực hay quân đội đều hoàn toàn bất hợp pháp. Dấu hiệu đáng ghi nhận là cuối năm 2011, Chính phủ Philippines đề xuất ý tưởng thiết lập khu vực Biển Đông, nơi đang có tranh chấp chủ quyền giữa một số quốc gia, thành khu vực “Hòa bình, tự do, hữu nghị và hợp tác”. Kiến nghị này sau đó được lãnh đạo của các nước ASEAN trong đó cóBrunei,Malaysiavà ViệtNamủng hộ.
Lịch sử cho thấy, mỗi khi sức mạnh tràn thừa đến cao điểm, thì đó cũng là thời điểm hình thành một thể chế mới. Thời kỳ 1996 và 2009, trước động thái quyết liệt của Trung Quốc, các nước Đông Nam Á đã nỗ lực thiết lập các “thể chế ràng buộc” cân bằng lại sự chênh lệch về cán cân sức mạnh. Kết quả của quá trình này có thể được đánh giá là phần nào thành công qua sự ra đời của DOC 2002, bản hướng dẫn DOC 2011. 2012 tiếp tục trở thành thời điểm thặng dư sức mạnh với đụng độ Trung Quốc -Philippinesvà nhiều sự vụ khác liên tiếp xảy ra.
Thống nhất thứ nhì là về nội dung (issues-based consensus), nhấn mạnh tìm đồng thuận các điểm còn tranh cãi trong hồ sơ tranh chấp. Có kiến nghị cho rằng, nếu xem gốc gác của vấn đề từ bản chất của kết cấu tự nhiên ở hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa, thì việc quan trọng nhất cần đàm phán về bản chất của kết cấu tự nhiên của các đảo (phân định cấu tạo địa lý dựa trên UNCLOS xem đó là đảo, đá, đảo nửa chìm hay đảo nhân tạo), trước khi bàn về quyền sở hữu cụ thể. Việc chưa có một thỏa thuận về bản chất tự nhiên của các đảo trong khu vực Hoàng Sa và Trường Sa cũng đồng nghĩa với việc chưa thể đi đến một thỏa thuận về chủ quyền và quyền tài phán cho việc thăm dò và khai thác các tài nguyên sinh vật và phi sinh vật trong vùng thềm lục địa và vùng EEZ. Từ đây đến khi một thống nhất như vậy được thực hiện, các hoạt động mở rộng hay cố tình ảnh hưởng thay đổi kết cấu tự nhiên của các đảo này nên đưa vào những hành động cần bị ngăn cấm. Các viện dẫn mở rộng vùng chồng lấn thông qua biện dẫn sở hữu EEZ xuất phát từ các đảo mà mình chiếm hữu cũng sẽ không có giá trị cho đến khi một đồng thuận về các điểm trên được thành hình.
Ngoài ra, để ngăn ngừa việc một bên nào đó không tuân thủ các quy định hay cố tình làm trái, các bên cần đưa vào văn kiện này một điều khoản giúp bất kỳ quốc gia ký kết nào của COC cũng có quyền khởi kiện bên ký kết khác khi không tuân thủ. Bộ quy tắc này phải tạo được một cơ chế để các bên có thể khởi kiện ra Tòa án công lý quốc tế trong trường hợp có tranh chấp liên quan đến việc giải thích hay thực thi.
Xét cho cùng, sự lệch pha giữa sức mạnh và thể chế tại Biển Đông này chỉ có thể rút ngắn bằng một quyết tâm của các bên thương thảo một trật tự mới của Biển Đông trong đó thể chế và chuẩn tắc đóng vai trò hoa tiêu cho mọi hành động. Biển Đông hiện nay cần luật, chứ không cần nắm đấm!
Nguyễn Chính Tâm
