Đặc khu kinh tế đang là mô hình được nhiều nước ưa chuộng, tuy nhiên do sự phân tán và mục tiêu phát triển khác nhau nên đôi khi định nghĩa về đặc khu cũng có sự khác nhau.
Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới năm 2011, Đặc khu kinh tế (SEZ) có thể bao gồm khu vực tự do thương mại, khu vực tập trung chế biến xuất khẩu, các khu công nghiệp hay công viên phần mềm, khu công nghệ cao hoặc các cảng biển tự do. Theo định nghĩa này, có nhiều nước “lạm phát” về số lượng SEZ.
Xuất hiện khắp nơi
Nếu trong những năm 1986, thống kê của Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho thấy có 47 quốc gia sở hữu tổng số 176 SEZ thì đến năm 2014, theo The Economist, cả thế giới có khoảng 4.300 SEZ. Tính trung bình ba trên bốn quốc gia trên thế giới đều sở hữu cho mình ít nhất một SEZ. Xét về lâu đời có thể kể đến đặc khu Kandla ở Ấn Độ (1965), các khu vực phát triển kinh tế xung quanh thủ đô Tehran của Iran (từ những năm 1970), Thilawa tại Yangon của Myanmar hay Um Al Houl của Qatar (2015), hay mới đây nhất là Lazaro Cardenas – Puerto Chiapas của Mexico (2017). Các đặc khu không chỉ xuất hiện ở những nước đang phát triển mà còn ở những nước đã có nền công nghiệp và sản xuất lâu đời như Nga, Ba Lan.
Tại Trung Quốc, Đặc khu kinh tế là sản phẩm của thời kỳ cải cách mở cửa nền kinh tế được khởi xướng từ năm 1978. Bộ luật về Đặc khu kinh tế năm 1980 định nghĩa đây là “những khu vực mà các doanh nghiệp được đối xử ưu đãi hơn các vùng khác về tỷ suất thuế và phạm vi hoạt động nhằm thu hút vốn nước ngoài và công nghệ tiên tiến để phục vụ cho hiện đại hóa”.
Hình mẫu SEZ thành công đầu tiên của Trung Quốc là Thâm Quyến, nơi đi tiên phong cho những cải cách, đổi mới và là đầu tàu cho sự phát triển của Trung Quốc. Trước năm 1980, Thâm Quyến chỉ là một làng chài nghèo với 30.000 dân, nhưng sau đó đã lột xác trở thành một siêu đô thị về công nghệ cao, dân số tăng lên 12 triệu cùng hàng ngàn tòa nhà chọc trời.
Đằng sau thành công của Thâm Quyến là một loạt những ưu đãi đặc quyền mà SEZ này đã đưa ra trong suốt những năm tháng gầy dựng, nhằm tạo ra một môi trường đầu tư mở và thông thoáng hơn. Thời gian đầu, số lượng đầu tư đổ vào Thâm Quyến chủ yếu đến từ Hongkong do có vị trí trí địa lý gần gũi, trong khi nhiều tập đoàn đa quốc gia quốc tế vẫn ngần ngại trước hình mẫu còn non trẻ này.
Nhận ra những khó khăn đó, Thâm Quyến đã táo bạo ban hành mức thuế thu nhập cố định 15%, thấp hơn rất nhiều so với mức 33% ở các vùng khác và 17% tại Hongkong, từ đó trở thành thỏi nam châm thu hút các nhà đầu tư quốc tế. Kết quả là chỉ sau hơn 10 năm, Thâm Quyến đã thu hút 4,3 tỉ USD vốn FDI, tương đương 14% tổng vốn FDI vào Trung Quốc.
Bên cạnh Trung Quốc, các mô hình khu kinh tế tự do tương tự tại một số quốc gia châu Á cũng được đánh giá thành công. Hàn Quốc hiện có tám khu kinh tế tự do rải rác cả nước, trong đó nổi bật nhất là “thành phố quốc dân” Incheon, nơi được coi là trung tâm phát triển lĩnh vực hậu cần, kinh doanh du lịch nghỉ dưỡng và giải trí của cả vùng Đông Bắc Á nhờ vào những chính sách ưu đãi đặc biệt nhằm thu hút đầu tư nước ngoài, tạo môi trường sống tiêu chuẩn quốc tế và đẩy mạnh hoàn thiện cơ sở hạ tầng hiện đại.
Nhằm tái thiết đất nước sau chiến tranh, chính phủ Hàn Quốc đẩy mạnh công cuộc công nghiệp hóa theo định hướng xuất khẩu vào những năm 1960. Các cụm công nghiệp quốc gia quy mô lớn như khu công nghiệp Bupyeong và khu công nghiệp Juan ở thành phố Incheon ra đời. Cảng biển Incheon được chọn làm nơi xây dựng các cụm công nghiệp này do vị trí địa lý rất thuận lợi cho việc xuất nhập khẩu và có những bãi triều lớn và khá nông, có thể tận dụng để lấn biển, xây dựng các nhà máy.
Viện nghiên cứu Economics của Anh đã đánh giá Incheon là thành phố có tiềm năng phát triển lớn thứ hai trên thế giới cho tới năm 2025. Năm 2013, Incheon cũng được chính phủ Hàn Quốc bình chọn là thành phố tốt nhất tại nước này.
Tương tự như Incheon, những ai đã từng chứng kiến sự hào nhoáng đến mức xa hoa ở Dubai chắc hẳn sẽ không thể tin được rằng thành phố này cũng từng là một làng chài nhỏ. Và phép màu đã giúp Dubai “biến cát thành vàng” chính là cuộc cách mạng về kinh tế khi Các Tiểu vương quốc Ả rập Thống nhất (UAE) thành lập các khu kinh tế tự do từ năm 1985, được quy hoạch phát triển chi tiết theo hướng chuyên môn hóa các lĩnh vực đa dạng kinh tế, du lịch, thể thao, khách sạn, tài chính… Đây chính là những con gà đẻ trứng vàng của Dubai. Tương tự như các Đặc khu kinh tế khác, ở Dubai bộ máy chính quyền có quyền tự chủ rất cao, 80% dân số là người nước ngoài và nhiều thể chế được vận hành theo thông lệ quốc tế.
Hai mặt của một vấn đề
Thành công và thất bại là hai mặt của một vấn đề khi nói về Đặc khu kinh tế.
Thành công là nhờ các biểu hiện có hiệu quả cao của mô hình này trong việc thu hút đầu tư nước ngoài (FDI) khi nguồn lực đầu tư trong nước không đủ để vực dậy nền kinh tế. Về mặt nguyên thủy, các SEZ được biết đến là các khu chế xuất truyền thống (EPZ) tập trung khai thác các nguồn lực chủ chốt mang tính lợi thế so sánh, điển hình nhất là lao động giá rẻ để gia tăng xuất khẩu. Các EPZ được lập ra cho phép nhà đầu tư nhập và xuất khẩu hàng miễn thuế; tạo điều kiện về pháp lý trong việc cấp phép hoạt động (ưu đãi so với khu vực khác); chính sách miễn hay ưu đãi thuế doanh nghiệp, thuế VAT và các loại thuế địa phương có thể làm doanh nghiệp khó khăn khi đầu tư sản xuất.
Các EPZ từng thành công rực rỡ ở nhiều nước. Ví dụ ở Cộng hòa Dominica, khi EPZ tạo ra 100.000 việc làm ngành sản xuất công nghiệp, giảm đáng kể sự phụ thuộc vào nông nghiệp. Điều này diễn ra tương tự ở Hàn Quốc, Honduras, El Salvador, Madagascar, Đài Loan, Mauritius hay gần đây là Bangladesh.
Người ta thường nghe nói đến thành công của các Đặc khu kinh tế mà ít nghe nhắc tới sự thất bại. Phần lớn quốc gia thất bại SEZ đều mắc phải sai lầm như sau: Chỉ cần tuyên bố xây dựng SEZ, cung cấp đất đai, đưa ra ưu đãi thuế và hối thúc các nhà đầu tư là sẽ thành công. Châu Phi bị xáo trộn, Ấn Độ có hàng trăm SEZ gặp “trái đắng”, trong đó có hơn 60 SEZ tại bang Maharashtra chết dần chết mòn trong vài năm qua.
Cụ thể như Ấn Độ, từ năm 2000 đến năm 2014 đã cấp phép cho 564 Đặc khu kinh tế, nhưng đến nay chỉ còn 192 khu hoạt động, chiếm 34%.
Vậy đâu là nguyên nhân?
Thứ nhất, thất bại là vì quá tập trung chế độ ưu đãi, ví dụ đãi ngộ về thuế, mà quên rằng điều này có thể tạo ra những biến dạng bên trong nền kinh tế – một lý do giải thích tại sao việc tự do hóa sản xuất kinh tế tốt hơn nên được nhìn ở phạm vi toàn quốc chứ không nên chỉ nhắm vào những vùng được ưu tiên dưới tên gọi “đặc khu”. Nhiều SEZ vì quá hào phóng với thuế nên trở thành thiên đường của rửa tiền thông qua việc gian lận đơn từ xuất khẩu.
Thứ hai, thất bại cũng thường xuyên gặp là việc tiến hành giải tỏa, thu hồi đất. Nhiều bang ở Ấn Độ đã cưỡng chế thu đất phục vụ cho SEZ mà không có những giải pháp hữu hiệu. Điều này dẫn đến bất đồng chính trị, thậm chí là xung đột nội bộ. Thứ ba, thất bại là vì SEZ được thiết lập trong một môi trường kinh tế có tính cạnh tranh kém. Một số quốc gia ồ ạt thiết lập SEZ với mục tiêu tăng trưởng xuất khẩu trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế toàn cầu (giai đoạn 2008-2009) bùng nổ. Điều này khiến các nhà đầu tư trở nên khó khăn khi nhu cầu thị trường khu vực lẫn toàn cầu giảm. Vì vậy, việc tính toán yếu tố cạnh tranh của SEZ tại khu vực và thị trường toàn cầu là rất quan trọng.
Cuối cùng, thất bại vì có sự nhập nhằng giữa hỗ trợ chính trị và mục đích chính trị với SEZ. Cụ thể, các cam kết hỗ trợ từ chính phủ là quan trọng nhưng cam kết phải được tính toán và lên phương án cẩn thận, không mang cảm tính, càng không dựa vào sự nhún nhường dưới chuẩn nhằm làm hài lòng các nhà đầu tư mà quên đi lợi ích lâu dài của quốc gia. Ngược lại, nếu vì quá lo ngại các ưu đãi với nhà đầu tư mà can thiệp chính trị sâu vào SEZ thì việc vận hành SEZ sẽ không mang về hiệu quả – lo ngại này từng diễn ra tại Nhật Bản.
Không ít lo ngại
Có một câu hỏi đặt ra và gây nhiều tranh cãi, đó là thời gian cho thuê đất bao nhiêu năm là hợp lý? Không có câu trả lời chung bởi vấn đề thời hạn sử dụng đất tùy thuộc vào tính đặc thù của mỗi nước. Thời gian sử dụng đất đặc khu có thể lên đến 90 năm ở một số đặc khu của Ấn Độ, 99 năm ở Malaysia, Thái Lan, Belarus. Nhưng nhìn chung, nhiều nước châu Á hay châu Âu chọn con số 49 hoặc 50 năm; châu Phi chọn 40 năm. Việc gia hạn cũng khá đa dạng. Có nước không cho gia hạn nhưng cũng có nơi cho gia hạn tối đa 20 năm và cũng có nơi cho gia hạn nhiều hơn.
Gần đây có nhiều lo ngại khi Trung Quốc với tiềm lực tài chính quá mạnh đã vươn ra khắp nơi trên thế giới với sự hỗ trợ tích cực của nhiều chính phủ. Điển hình là tại Campuchia, một khu vực kinh tế khép kín chỉ dành riêng cho công nhân, các nhà đầu tư và du khách Trung Quốc đang dần hình thành ở Koh Kong nhưng vấp phải sự phản đối của người dân và các tổ chức hoạt động môi trường ở nước này.
Koh Kong là một tỉnh nằm ở tây nam Campuchia giáp với Thái Lan nhìn ra Vịnh Thái Lan. Đây là một vùng bờ biển kém phát triển, nhưng vào năm 2008, Tập đoàn Phát triển Liên hiệp Thiên Tân (UDG) của Trung Quốc đã được chính phủ Campuchia cho thuê một phần với thời hạn 99 năm trong một dự án được gọi là “Khu thử nghiệm”. Diện tích đó chiếm khoảng 20% đường bờ biển của Campuchia với giá thuê rẻ mạt là 30 USD/1 hécta.
Theo Asia Times, Trung Quốc đang tiến hành xây dựng một cảng biển, một sân bay và một thành phố trên phần đất có diện tích 45.000 hécta. Diện tích này nhiều hơn gấp ba lần giới hạn mà luật pháp Campuchia cho phép là 10.000 hécta. Diện tích cho thuê cũng bao gồm phần đất vốn được bảo vệ nằm trong Vườn Quốc gia Botum Sakor nhưng được đồng ý bán cho tư nhân sau một sắc lệnh hoàng gia.
Dù chính phủ Campuchia mô tả như là lợi ích kinh tế cho người dân Campuchia, nhưng những người chỉ trích cho rằng dự án này đang dần trở thành một khu vực kinh tế riêng biệt chỉ dành cho người Trung Quốc. Theo Asia Times, đây là điều lo ngại chính đáng mà nhiều nước gặp phải khi những lời giải thích về tính ưu việt của SEZ thiếu tính thuyết phục.
– Tổng hợp
