Nhu cầu phát triển hạ tầng vượt quá khả năng chịu đựng của ngân sách là một trong những động lực quan trọng để Chính phủ tìm cách huy động thêm nguồn lực từ khu vực tư nhân thông qua phương thức đối tác công tư (PPP), được hiểu là hợp đồng giữa khu vực công và khu vực tư nhằm cung cấp dịch vụ mà trước đây do Nhà nước thực hiện.
Trong quá trình thảo luận kéo dài gần hai tiếng đồng hồ, “thiếu linh hoạt” là cụm từ thường xuyên được nhắc đến, xoay quanh cơ chế chia sẻ rủi ro, hướng tới vị thế bình đẳng giữa các thành phần có quyền và nghĩa vụ liên quan trong hợp đồng. Có quan điểm cho rằng luật chỉ cần đưa ra tính nguyên tắc, việc triển khai sẽ linh hoạt theo hợp đồng. Vậy tại sao không đưa “hợp đồng” vào tên dự thảo. Luật Đầu tư theo phương thức hợp đồng công tư là một gợi ý.
Bài 1: Thế lưỡng nan
Năm 2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 1597/QĐ-TTg ngày 26.10.2012 về việc ban hành “Cơ chế quản lý và thực hiện dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết thí điểm theo hình thức đối tác công-tư”. Tập đoàn Bitexco được chỉ định là nhà đầu tư thứ nhất, góp 60% vốn của dự án.
Thông tin dự án rình rang. Một số địa phương rục rịch thành lập bộ phận PPP trực thuộc sở Kế hoạch và đầu tư, được xem như tín hiệu kỳ vọng PPP có thể làm dịu cơn khát cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, dự án đã chính thức dừng lại sau khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 20/NQ-CP ngày 28.3.2018.
Theo ước tính của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Việt Nam cần khoảng 480 tỉ USD đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trong giai đoạn 2017-2030. Nhu cầu phát triển hạ tầng vượt quá khả năng chịu đựng của ngân sách là một trong những động lực quan trọng để Chính phủ tìm cách huy động thêm nguồn lực từ khu vực tư nhân thông qua phương thức đối tác công tư (PPP), được hiểu là hợp đồng giữa khu vực công và khu vực tư nhằm cung cấp dịch vụ mà trước đây do Nhà nước thực hiện.
Chọn lĩnh vực hay chọn dự án?
Ông Phạm Ngọc Lâm, đại diện Vụ Kinh tế thuộc Ủy ban Kinh tế Quốc hội dẫn báo cáo của Chính phủ, cho biết Việt Nam đã triển khai 336 dự án PPP sau hai thập niên, trong đó lĩnh vực giao thông chiếm tỷ phần áp đảo (220 dự án), kế đến là 18 dự án năng lượng (xây dựng nhà máy điện), 6 dự án giáo dục, 32 dự án hạ tầng kỹ thuật (cấp, thoát nước, xử lý nước thải, rác thải; xây dựng nhà ở tái định cư, hạ tầng ký túc xá…) và một số lĩnh vực khác.
Kinh nghiệm cùng yêu cầu tập trung nguồn lực vào những lĩnh vực mà Chính phủ cho rằng thiết yếu định hình lĩnh vực mà Dự thảo Luật PPP điều chỉnh, gồm: (a) giao thông vận tải, (b) lưới điện; nhà máy điện (trừ nhà máy thủy điện) (c) thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải, (d) y tế; giáo dục-đào tạo; (đ) hạ tầng công nghệ thông tin.
Ông Đoàn Giang, chuyên gia về PPP cho biết nhiều quốc gia cũng giới hạn một số lĩnh vực khi bắt đầu triển khai PPP. Cho rằng dự thảo luật thu hẹp nhiều lĩnh vực PPP, ông đặt vấn đề làm rõ mục tiêu của Chính phủ khi xây dựng danh mục. Liệu Chính phủ có bỏ sót lĩnh vực mà nhà đầu tư mong muốn, quan tâm, chẳng hạn như năng lượng tái tạo, năng lượng sạch… hay không? Khuyến nghị dự thảo Luật PPP nên theo hướng mở, để khi có những dự án hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân thì cơ sở pháp lý vẫn cho phép thực hiện, ông nói: “Thực hiện PPP thành công phụ thuộc vào việc chọn đúng dự án, chứ không chọn đúng lĩnh vực”.
Bày tỏ thái độ đồng tình với ông Giang, ông Đào Việt Dũng, chuyên gia cao cấp về quản lý Nhà nước và PPP thuộc ADB, nhận xét việc việc đi sâu vào lĩnh vực dẫn đến hành lang pháp lý xơ cứng. Tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án trong từng thời kỳ, Chính phủ có thể quy định bằng văn bản dưới luật.
Đến từ hãng luật Baker&McKenzie, ông Đặng Chi Liêu lại tỏ ra băn khoăn về từ ngữ trong dự thảo, cụ thể là hạ tầng nhà máy điện có thuộc lĩnh vực năng lượng mà PPP điều chỉnh. Nhìn sang xu hướng năng lượng tái tạo, ông Liêu cho biết đang đề xuất Nhà nước hoặc bên thứ ba phát triển hạ tầng, dọn đường cho dòng vốn đầu tư vào quang điện. “Hạ tầng phát triển nhà máy điện cũng nên được áp dụng PPP”, ông đề nghị.
Quy mô vốn quy định tại dự thảo cũng là một vấn đề được quan tâm. Tổng đầu tư dự án tối thiểu 200 tỉ đồng sẽ khiến nhiều dự án thủy lợi và cấp nước sạch nông thôn không đủ điều kiện để đưa vào dự án PPP. Theo ông, hiệu quả dự án nước sạch nông thôn vừa qua không được như mong muốn cho thấy đầu tư công và quản trị công không tốt bằng quản trị tư.
“Bê tê” xê ra
Trước khi Chính phủ thí điểm dự án Dầu Giây – Phan Thiết năm 2012, PPP đã xuất hiện ở Việt Nam từ những năm 2000, bùng nổ trong giai đoạn trước khủng hoảng kinh tế 2008, phổ biến nhất là dưới dạng thức BT (xây dựng – chuyển giao), thường gọi là đổi đất lấy hạ tầng. Bản chất của BT là bán tài sản công.
So với BT, nhà đầu tư BOT (xây dựng – vận hành – chuyển giao) – một dạng hợp đồng PPP – bị ràng buộc chặt chẽ hơn về chất lượng cũng như tiến độ thi công do họ thu hồi vốn trong thời gian vận hành. Dòng tiền vào của dự án chảy từ túi dân (thu phí) cũng là một nguyên nhân khiến nhiều BOT dễ bị phản ứng. Còn các dự án BT thường ít bị dư luận chú ý bởi không đụng chạm trực tiếp đến lợi ích của nhân dân. Nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng và bàn giao công trình cho Nhà nước để nhận lại đất.
Dự thảo ghi nhận BT tại khoản 3 điều 45. Luật sư Nguyễn Tiến Lập, chuyên gia luật từ IPS, thẳng thắn đề nghị dự thảo loại bỏ BT vì những lý do sau đây. Thứ nhất, về bản chất đó là hình thức mua sắm công thông thường mà Nhà nước không thanh toán bằng tiền mặt, có chăng là thanh toán sau mà không cần ứng trước. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn phải thanh toán, tức chi tiêu công thông qua đầu tư, do đó suy cho cùng chỉ là một cách “lách” Luật Ngân sách và Luật Đầu tư công.
Thứ hai, bởi không thanh toán bằng tiền mặt, rất khó công khai và minh bạch hoá trong khâu thẩm định, phê duyệt và chi trả cho chủ đầu tư tư nhân, tạo điều kiện cho tiêu cực phát sinh. Thứ ba, dự án BT không phù hợp với chính sách hợp tác đối tác công – tư (PPP) vì không có yếu tố tranh thủ vốn đầu tư dài hạn của tư nhân cũng như công nghệ quản trị tiên tiến của khu vực này.
Thứ tư, vừa qua có nhiều dự án BT được triển khai, chủ yếu nhằm xây dựng đường giao thông liên tỉnh, trụ sở, công trình văn hoá, giáo dục theo kiểu “đổi đất lấy hạ tầng” gắn với nhiều hệ luỵ tiêu cực (móc ngoặc, tham nhũng, trục lợi chính sách) khiến dư luận bức xúc gọi tên BT là mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng.
Cuối cùng, hình thức BT rất hiếm khi được triển khai ở các nước với lý do không tận dụng được bất cứ lợi thế gì của khu vực tư nhân và gây khó cho trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước.
Bộ Kế hoạch và đầu tư (MPI) là cơ quan chuẩn bị dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) nhằm thu hút tối đa và sử dụng hiệu quả nguồn lực của khu vực tư nhân cũng như các nguồn lực của Nhà nước trong dự án PPP, tạo động lực mới thúc đẩy kinh tế – xã hội quốc gia.
Theo MPI, quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện hành dừng lại ở cấp Nghị định, chịu sự điều chỉnh của nhiều Luật (ngân sách Nhà nước, đầu tư, đầu tư công, bảo vệ môi trường, doanh nghiệp, đất đai, xây dựng, đấu thầu…). Tiếp tục thúc đẩy đầu tư PPP đòi hỏi có khung pháp lý ổn định cho hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn. Nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính ổn định của các pháp luật điều chỉnh hợp đồng.
Thế nên, việc ban hành một đạo luật riêng để điều chỉnh hoạt động đầu tư PPP, tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác trong quá trình áp dụng là cần thiết với mục tiêu hình thành khung pháp lý ổn định, bền vững. (Nguồn: Báo điện tử Chính phủ)
Còn tiếp…
